Según el famoso adagio de Bismarck, quien tiene gusto por comer salchichas no debería ver cómo se elaboran. Aunque esto se podría aplicar a numerosas situaciones, es necesario saber cómo se conducen los asuntos públicos si se desea intervenir exitosamente en éstos. Por lo tanto, es indispensable saber cómo se procesa una iniciativa al interior de un órgano legislativo, nos guste o no, a riesgo de que el producto sea tan malo que nos lleve a un escenario peor a lo que había antes.
Una vez dicho lo anterior, hagamos un breve repaso sobre cómo se hace una ley, esperando que el efecto sea interés por entender mejor el proceso para tener la capacidad de incidir. De lo contrario, las personas legisladoras meterán cualquier cosa a la mezcla.
Primera definición: el proceso legislativo es la serie de pasos a seguir para elaborar y aprobar una iniciativa. Gran parte, o todo el proceso, tiene lugar en el poder legislativo, si entendemos que las personas legisladoras pueden o no hacer un proyecto de ley. Está diseñado para ser lo más lento posible, pues se trata de apagar toda pación y dejar que cada actor aporte algo – aunque sea una opinión.
Por lo general, la mayor parte de las iniciativas las elabora el ejecutivo, toda vez que tiene las estructuras burocráticas especializadas para presentar algo técnicamente sólido. Las iniciativas que presentan las personas legisladoras rara vez tienen la intención de aprobarse: a menudo son posicionamientos de coyuntura, o temas de interés para sus distritos. ¿Hay quienes llegan a ocupar una curul con la intención de aprobar algún tema? Claro que sí, pero en realidad son muy pocas personas por legislatura.
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Al inicio de cada periodo de sesiones, los grupos parlamentarios presentan su agenda. No tiene por qué extraerse de aquí el trabajo de las siguientes semanas, a menos que hablemos de un grupo parlamentario que pueda definir por sí lo que se discute o no. Digamos que son las preferencias que cada bancada tiene sobre qué tratar, sujeta a la negociación con las demás.
Volviendo a las iniciativas, el primer control tras presentarse es el turno: cuando la presidencia de la Mesa Directiva envía la propuesta a comisiones. Hay órganos legislativos donde la presidencia decide a qué comisiones iría la propuesta para elaborar su respectivo dictamen, pudiendo influir en su éxito o dilación. Por ejemplo, el envío a una comisión controlada por el partido de la presidencia, podría significar pronta dictaminación. Al contrario, si se distribuye entre varias comisiones, estando presididas por diferentes partidos, aumentan los costos de negociación.
La etapa de la dictaminación es la más relevante, tanto para las negociaciones como para la interacción entre personas legisladoras y grupos de interés. Las presidencias de comisión tienen alguna capacidad para dilatar las negociaciones, especialmente si pueden influir en el quórum de las comisiones. Por ejemplo, si no desean que se apruebe algo, pueden boicotear la asistencia a una comisión si se ponen de acuerdo con otro u otros partidos.
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Es posible que en esta etapa se convoquen a foros o, como mal se dice, procesos de “parlamento abierto”: reuniones donde expertos y actores involucrados emiten sus opiniones. Pueden servir para dilatar una discusión, o para promover un tema, según los intereses de algún partido.
Una vez dictaminada la iniciativa, pasa al pleno para su votación, primero en lo general y después en aquellos artículos donde haya desacuerdo. Se decide por mayoría simple (mitad más una persona de las presentes) en caso de leyes normales, o calificada (dos terceras partes de las personas presentes), en caso de algunos nombramientos o reformas constitucionales.
Una vez aprobado el dictamen, la minuta resultante se envía a la otra cámara, pasando por un proceso similar. De lograrse la aprobación en ambas, es enviada al Ejecutivo, quien puede ejercer un veto o promulgarla. En el primer caso, el gobierno puede establecer un veto parcial a algunos artículos, o total. Éste solo puede ser superado por las dos terceras partes de las cámaras.
Cada etapa del proceso tiene sus características, y puede ser usado para influir, si se conoce. Como hay estrategias bélicas, también las hay de carácter político, y ambas requieren conocimiento para saber planearlas.
- @FernandoDworak
